Una nueva oportunidad para la gobernanza global

MADRID – El acuerdo de último minuto alcanzado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP24) en Katowice (Polonia) abre un resquicio de esperanza para el futuro no sólo de la acción climática, sino también de la gobernanza global. Tras un año en que frente a los desafíos compartidos la dirigencia internacional retrocedió una y otra vez a políticas fallidas del pasado, la COP24 mostró que todavía puede haber margen para el uso de instrumentos innovadores en la respuesta a esas amenazas comunes. Para navegar la era actual de turbulencia global, el mundo necesita ideas novedosas: la vuelta al pasado no servirá de nada a la comunidad internacional.

Pero falta en general voluntad política para dar pasos audaces, una renuencia a la que contribuye la agitación interna (por ejemplo, las protestas de los “chalecos amarillos” en Francia). Además, la dirigencia actual está carente de ideas. En un contexto de una dinámica del poder global movediza, de legitimidad política reducida y de disrupción tecnológica, es más difícil que nunca elaborar soluciones prometedoras. Mientras eso no cambie, no habrá modo de salir del actual ciclo de disfunción e inseguridad.

Hace un par de años, pareció que el mundo se ponía a la altura del desafío, con la adopción en una variedad de áreas de modelos de gobernanza innovadores y basados en gran medida en mecanismos blandos o no vinculantes, más que en reglas estrictas como en el pasado. Algunos de estos modelos incorporaron a actores no estatales. Pero hoy todos están en terapia intensiva, y han sido desplazados por políticas tradicionales que ya resultaron ineficaces en el pasado.

Un buen ejemplo de esto es el acuerdo de 2015 sobre el programa nuclear iraní, o Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC). Tras casi dos décadas de intentos fallidos de llegar a un acuerdo sobre todos los motivos de queja de la comunidad internacional contra Irán, los negociadores decidieron apuntar a un acuerdo más estrecho, centrado en el programa nuclear, que sentara las bases para futuras conversaciones en torno de otras cuestiones, por ejemplo el desarrollo iraní de misiles y el apoyo a grupos terroristas.

Pero entonces, tras ganar la elección presidencial de 2016 en Estados Unidos, Donald Trump decidió que si el PAIC no trataba todos los temas exactamente como él quería, no servía de nada. Así que decidió unilateralmente retirar a Estados Unidos del acuerdo y volver a imponer estrictas sanciones económicas a Irán.

Pero la estrategia de las sanciones no funcionó ni siquiera cuando la respaldaba el consenso internacional. Con Estados Unidos actuando solo, será casi imposible generar la presión necesaria para obligar a Irán a negociar un acuerdo más integral. Tampoco es probable que funcione el intento de Europa de mantener vivo el PAIC blindando a las empresas europeas contra los castigos estadounidenses. Lo más probable es que un régimen de sanciones unilateral lleve a que Irán reanude el programa nuclear y se renueven las hostilidades con Occidente.

 

Del mismo modo, hasta la llegada de Trump al poder, el Acuerdo Transpacífico (ATP), que vinculaba a Estados Unidos con otras once economías de la Cuenca del Pacífico, se presentaba como un tratado comercial de avanzada. Tras el fracaso de la Ronda de Doha de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio, la agenda del comercio internacional empezó a girar en torno de la búsqueda de acuerdos megarregionales; el ATP, en particular, no sólo ofrecía un modelo a futuras negociaciones comerciales multilaterales, sino que también contrarrestaría la creciente influencia de China en Asia.

Una vez más, inmediatamente después de asumir el cargo, Trump retiró a Estados Unidos del ATP, dejándolo en la práctica invalidado. Aunque los otros once países han seguido avanzando, en la forma de un Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP), la salida de Estados Unidos ha restado ímpetu al multilateralismo comercial. Y las acciones posteriores de Trump, sobre todo la guerra comercial con China, recuerdan el desastroso proteccionismo de la década de 1930.

También hubo un retroceso similar en la cooperación en política migratoria. El 19 de septiembre de 2016, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó por unanimidad la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, un intento de promover principios generales amplios, no vinculantes e internacionalmente aceptados para la respuesta al creciente desafío de las migraciones. En julio la Asamblea dio un paso más, con la creación del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, que establece una serie de buenas prácticas universales.

Se suponía que la comunidad internacional adoptaría este pacto en una conferencia intergubernamental celebrada este mes en Marrakesh. Pero antes de la conferencia, muchos países (liderados por Estados Unidos) comenzaron a quejarse de que el pacto implicaba una violación de su soberanía, al permitir la futura imposición de obligaciones vinculantes. Al final el acuerdo fue adoptado, pero hay pocos motivos para creer que, en general, los países vayan a actuar en sintonía en este tema.

Lo que nos trae al acuerdo de París (2015) sobre el clima, doblemente aclamado como una revolución en la respuesta al cambio climático y como un modelo innovador de gobernanza global. Mediante la creación de un marco que combina obligaciones vinculantes con otras de carácter voluntario, el acuerdo de París logró eludir objeciones que antes habían impedido avances.

Pero una vez más, Trump decidió retirar a Estados Unidos del acuerdo, con lo que le quitó legitimidad y eficacia. Aunque oficialmente Estados Unidos no puede renunciar al acuerdo de París hasta 2020, la jugada de Trump dificultó la siguiente fase del proceso: la adopción en la conferencia de Katowice sobre el clima de reglas específicas de implementación y monitoreo.

La conferencia se inició con incertidumbres, porque los gobiernos se distrajeron en asuntos periféricos, como la promoción del carbón por parte de Polonia y un intento de Arabia Saudita, Estados Unidos, Rusia y Kuwait de bloquear un informe científico clave. Pero motivados por el veloz empeoramiento de las condiciones climáticas (en 2017, la emisión global de dióxido de carbono aumentó por primera vez en cuatro años) al final los negociadores consiguieron un acuerdo de último minuto.

El PAIC, el ATP, la Declaración de Nueva York y el acuerdo de París no son perfectos. Pero son un ejemplo de la clase de visión de futuro y experimentación que se necesitará para encarar los desafíos transnacionales en un mundo profundamente interconectado y que cambia aceleradamente. Permitir el reemplazo de esos acuerdos por políticas retrógradas es una receta para el desastre.

El acuerdo de Katowice (aceptado incluso por Estados Unidos) muestra que cuando hay mucho en juego, la cooperación es posible. Es lo mínimo que se necesita para una respuesta exitosa a la infinidad de desafíos compartidos que enfrenta el mundo. Pero se necesita también algo más: nuevas ideas sobre cómo organizar la gobernanza global. Ya no podemos permitirnos los enfoques fracasados del pasado.